Cutbacks and innovation - public management in an age of austerity

Reformy w administracji

W warunkach światowego kryzysu ekonomicznego i rosnących deficytów budżetowych szereg państw europejskich dokonuje głębokich cięć budżetowych. Wywołują one opór społeczny, gdyż dotykają w dużym stopniu świadczeń socjalnych. W popularnym pojęciu, państwo powinno zacząć cięcia od samego siebie – od wydatków na administrację – nie zaś uderzać w „zwykłych ludzi”. Jednocześnie rosną społeczne wymagania wobec jakości działania administracji. Mimo, że sytuacja wydaje się trudna, to liczni politycy, wysocy urzędnicy i badacze administracji podchodzą jednak do kwestii koniecznych zmian z dość dużym optymizmem, widząc możliwość pogodzenia oszczędności ze wzrostem jakości działania instytucji państwowych. Wskazuje się na trzy źródła takiego optymizmu: po pierwsze, przekonanie o możliwości eliminacji marnotrawstwa, rozpowszechnionego w instytucjach publicznych; po drugie, dostrzeganie w cięciach szansy i bodźca dla działań innowacyjnych, dla dokonywania radykalnych zmian pod presją okoliczności; wreszcie po trzecie, dostrzeganie potencjału współpracy i partnerstwa instytucji państwowych, firm prywatnych i organizacji pozarządowych w zaspokajaniu potrzeb społecznych, potencjału aktywizacji społeczeństwa obywatelskiego tak, aby ludzie byli w większym stopniu samodzielni, aby sami znajdowali najlepsze rozwiązania dla swoich problemów; wszystkie trzy elementy mają wiązać się z deregulacją i zmniejszaniem biurokracji.

Prof. Pollitt zachowuje daleko idącą ostrożność względem wymienionych argumentów. Jego zdaniem ich poplecznicy wykazują się pewną dozą oderwania od rzeczywistości, myślenia życzeniowego – potencjał zmian jest ograniczony, a uszczuplone fundusze muszą powodować daleko posunięte trudności. Rzeczywiście, należy robić wszystko dla podnoszenia efektywności administracji publicznej. Może im sprzyjać presja na zmiany – nie powinno sie jednak postrzegać kryzysu jako wielkiej szansy na niepopularne, głębokie reformy. Na głębokich cięciach zawsze ktoś traci, z reguły najbiedniejsi i najsłabsi. Koncentrowanie się na podnoszeniu jakości działania państwa nie powinno przysłaniać faktu, że na cięciach bardzo wiele osób straci. „Nie są to warunki, jakie jakakolwiek rozsądna osoba wybrałaby w celu promowania zmian w administracji publicznej”, stwierdził prof. Pollitt. Przypomniał też, że obecna, zła sytuacja ekonomiczna nie jest wynikiem działania sektora publicznego, zatem czynienie z niego głównego problemu jest nie tylko niesprawiedliwe, ale i nie rozsądne. Należy zatem bardzo uważać, gdy promuje się wizję kryzysu jako szansy dla reform sektora publicznego, gdyż łatwo można się narazić na oskarżenia o naiwność i oderwanie od rzeczywistości oraz brak zrozumienia dla sytuacji ludzi, których zmiany dotkną.

Poza tą generalną kwestią, także szczegółowa, entuzjastyczna argumentacja napotyka na znaczne problemy. Zgodnie z argumentem powszechnie podnoszonym przez adwokatów zmian, cięcia budżetowe są możliwe nie tylko bez szkody dla jakości działania administracji, ale z korzyścią dla niej, gdyż administracja „pływa w morzu marnotrawstwa”. Podaje się przy tym przykłady rażącego marnowania publicznych zasobów i wyciąga się z nich generalne wnioski, często niesłusznie – podawanie przykładów patologii nie jest podstawą dla rzeczowej diagnozy sytuacji, tak jak opisy zbrodni nie świadczą o społeczeństwie jako całości. Co więcej, „tropienie marnotrawstwa” odbywa się w administracjach wielu zachodnich państw już od około 30 lat, trudno zatem widzieć w ponownym eksploatowaniu tego argumentu cudowny lek na deficyt budżetowy.

Liczne kłopoty wiążą się także z argumentem dotyczącym potencjału innowacji w administracji publicznej . Jego rzecznikami są często prywatni konsultanci, materialnie zainteresowani kreowaniem popytu na własne usługi. Przede wszystkim jednak, innowacja napotyka na poważne przeszkody systemowe. Aby innowacje były możliwe, w organizacji konieczne jest wzajemne zaufanie, zachęty do podejmowania ryzyka oraz pewien poziom luzu decyzyjnego. Postulaty te są nie do pogodzenia z obecnym stosunkiem do administracji publicznej – ostre ograniczenia budżetowe, zwolnienia i ogólna zła atmosfera wokół pracy administracji sprawiają, że brakuje zaufania, a urzędnicy trzymają się procedur i wykazują się głęboką niechęcią wobec podejmowania ryzyka. Co więcej, innowacje nie zawsze przynoszą dobre skutki – zawsze są one rodzajem eksperymentu, który może się powieść, ale może też pogorszyć sytuację. Nie można zatem ich absolutyzować i widzieć w nich jednego z „cudownych narzędzi” łączenia oszczędności budżetowych ze wzrostem efektywności działania administracji.

Prof. Pollitt podkreślił, że zgadza się z argumentem dotyczącym potencjału współpracy administracji publicznej z przedstawicielami II i III sektora, Wskazuje jednak na jego ograniczenia. Podobnie jak w przypadku kwestii eliminacji marnotrawstwa, także ten argument ma już dość długą historię, i trudno traktować go jako rozwiązanie nowe; istotnie, podejmowano już liczne próby wprowadzania go w życie. Jak pokazują dotychczasowe doświadczenia, organizowanie efektywnej współpracy sfery rządowej ze sferą prywatną i sferą organizacji pozarządowych jest procesem długotrwałym i trudnym, powodującym często krótkoterminową utratę efektywności, co jest sprzeczne z argumentem o likwidowaniu marnotrawstwa.

Przeprowadzona przez prof. Pollitta krytyka nie oznacza, że nie widzi on możliwości częściowej aplikacji rozwiązań, proponowanych przez entuzjastów zwalczania marnotrawstwa, zwiększania innowacyjności oraz rozwijania partnerstwa z innymi podmiotami przez administrację publiczną. Możliwe są w tym zakresie pewne ulepszenia, poprawiające efektywność działania sektora publicznego oraz wydatkowania publicznych pieniędzy. Jednocześnie jednak możliwości są tu ograniczone – mogą przynieść oszczędności rzędu 3-4% całości wydatków, podczas gdy obecna sytuacja finansów publicznych powoduje konieczność dokonania cięć nawet dziesięciokrotnie większych. Proponowane działania, choć mogą przynieść pewne korzyści, nie są zatem w stanie rozwiązać zasadniczych problemów, i należy podchodzić do nich z ostrożnością.

Hubert Świętek

Pliki do pobrania

• Tekst prezentacji (53.00 KB)

Galeria zdjęć

• 
• 
• 
• 
• 
• 
• 
• 
• 
• 
•